EU ETS är ett handelssystem som sätter ett tak för hur stora de totala utsläppen får vara från alla som är med i systemet. Utifrån detta skapas utsläppsrätter som motsvarar ett ton koldioxidekvivalenter. Nivån på taket sänks årligen med 2,2 procent (tidigare 1,74 procent) så att antalet tillgängliga utsläppsrätter successivt minskar.
Systemet inkluderar cirka 13 000 europeiska anläggningar, varav 750 i Sverige. Huvudsakligen handlar det om energiintensiva industrier och energiproducenter. Men sedan 2012 inkluderas även flygoperatörer inom EU. Fördelningen av utsläppsrätter sker både genom auktionering och fri tilldelning.
Varje år måste de som är med i systemet lämna in utsläppsrätter som motsvarar de utsläpp som anläggningen haft året innan. Den som inte har tillräckligt måste antingen minska sina utsläpp, alternativt köpa utsläppsrätter från andra i systemet eller vid årliga auktioner. Tanken är företag ska få tid på sig att anpassa verksamheten och att koldioxidsläppen ska gå ned där det är billigast.
– Systemet har skärpts och det gäller också den fria tilldelningen. Flera sektorer får sedan den 1 januari en maximal nedskrivning av tilldelningen på 24 procent för kommande år. Och nu står vi inför politiska beslut om att skärpa systemet ytterligare, säger Fredrik Hannerz, chef på utsläppshandelsenheten på Naturvårdsverket.
Skyddar europeisk industri
Samtidigt finns planer på att införa en mekanism för koldioxidgränsavgifter (Carbon Border Adjustment Mechanism) för att skydda europeisk industri från snedvriden konkurrens och undvika så kallat koldioxidläckage, det vill säga att industrier flyttar sin verksamhet till länder utanför EU där kostnaden att släppa ut är lägre.
– Av allt att döma kommer exportören och/eller importören att erlägga en kostnad som motsvarar priset i utsläppshandeln.
För närvarande delas utsläppsrätter ut gratis till vissa industrier, bland annat inom stål- och cementsektorn, för att motverka koldioxidläckage.
– Men det pågår en dragkamp om den fria tilldelningen. Sverige vill komma bort från den helt och hållet, och WTO tillåter troligen inte att man samtidigt har subsidier (fri tilldelning) och gränsavgifter. Cementindustrin hängde på gärdsgården inför senaste förhandlingsrundan då Europaparlamentet ville ta bort dess fria tilldelning och Ministerrådet ville ha den kvar. Min bedömning är att det blir en reformering av den fria tilldelningen så att den fungerar med gränsavgifterna.
Elproduktion står för hälften av utsläppen
Cirka hälften av alla EU:s samlade utsläpp av klimatgaser ingår i EU ETS, och av dem består ungefär hälften av fossil elproduktion. Med andra ord står elproduktion för cirka en fjärdedel av EU:s totala utsläpp av koldioxid.
Under de drygt 15 år som systemet funnits är det inom denna del som ETS haft effekt. Utsläppsminskningar har uppnåtts när kol har bytts ut mot gas vid elproduktion. Prissambandet gäller även sedan fjärde handelsrundan inleddes i januari i år med betydande åtstramningar och en kraftig ökning av priset på utsläppsrätter som följd, från omkring 30 euro per ton i slutet på förra året, till som mest 57 euro per ton i maj i år. Eftersom fossil el sätter priset på den europeiska elmarknaden är en följdeffekt av det högre priset på utsläppsrätter att priset på el stigit i Europa.
Det är alltså ett paradigmskifte som vi är inne i och frågan som många ställer sig är förstås hur högt priset på utsläppsrätter ska gå.
För att sätta de senaste månadernas prisutveckling i perspektiv ska man ha i åtanke att utsläppsrätterna under de 15 första åren från 2005 bara handlades över 30 euro per ton vid tre tillfällen och då endast några få dagar innan priset åter sjönk tillbaka. Det är alltså ett paradigmskifte som vi är inne i och frågan som många ställer sig är förstås hur högt priset på utsläppsrätter ska gå.
Vad krävs för att nå klimatmålen?
Här behöver man använda (minst) två olika perspektiv. Å ena sidan vad industrin, det vill säga utsläpparna, har råd med, och det andra vad som krävs för att de europeiska klimatpolitiska målen om 55 procent lägre utsläpp år 2030 jämfört med 1990, och klimatneutralitet 2050 ska kunna förverkligas.
Beräkningar som bland annat Financial Times nyligen gjort visar att för att nå klimatmålen krävs ett pris på 100 euro per ton koldioxid 2030. Redan 2017 kom Världsbanken fram till att samma pris skulle behövas globalt för att nå Parisavtalets mål. Energibolaget BP använder 100 euro per ton koldioxid i sina kalkyler, och flera analytiker har kommit fram till samma prisnivå. Kruxet är att vid dessa nivåer är varken tillverkning av till exempel stål eller cement lönsamt med nuvarande tillverkningsmetoder.
– Om det endast är priset i utsläppshandeln som ska var drivkraft i klimatomställningen så behöver priset komma upp i en sådan nivå. Samtidigt är det viktigt att det finns en transition. Carbon Contracts for Difference, där tillverkare kompenseras för att det är dyrare att tillverka ett material med lägre koldioxidutsläpp, är en mekanism som diskuteras väldigt mycket i Europa för närvarande, säger Fredrik Hannerz.
Ökade förväntningar på marknaden
Hittills har substitution av kol mot naturgas inom energiproduktion fungerat som grov förklaringsmodell för priset på utsläppsrätter i ETS och det sambandet är fortfarande, trots den betydligt högre prisnivån, inte brutet enligt Fredrik Hannerz.
– Industrin har ännu inte bidragit till utsläppsminskningar i någon märkbar omfattning. Det nuvarande EU ETS är ett energi-ETS, men vi närmar oss när andra faktorer får större betydelse och 2030 kanske vi har ett industri-ETS, säger han.
Men den senaste tiden har han ändå märkt en ny acceptans och insikt bland många aktörer att regelverket för utsläppsrätter kommer att omfatta fler och ska skärpas successivt. Tidigare har ETS ofta kritiserats för att vara tandlöst, med ett alltför lågt pris på utsläppsrätter för att påverka en bredare grupp företag. Nu finns en större förståelse än tidigare för att det här är verkligt, något som inte går att komma undan.
– En kombination av politiska beslut och ökade politiska klimatambitioner har tillsammans med de större utsläppsreduktionerna i den fjärde handelsperioden gjort att förväntningarna på marknaden är att det blir brist på utsläppsrätter framöver.
En bidragande faktor är även beslutet om annullering av oanvända utsläppsrätter inom ETS som kom på plats i förra förhandlingsrundan, mycket tack vare svensk påverkan. Det innebär att från och med 2023 kommer de utsläppsrätter som årligen förs över i den så kallade marknadsstabilitetsreserven, och som överstiger föregående års auktionering, att annulleras.
Före covid-pandemin var bedömningen att annulleringen av utsläppsrätter skulle minska utsläppen med 2–2,5 miljarder ton. Men den lägre ekonomiska aktiviteten under nedstängningarna på grund av pandemin har gjort att ett ännu större överskott bildats och att kanske dubbelt så mycket, 4-5 miljarder ton, kommer att skrotas. Det bidrar till att skapa brist i systemet och att priset på utsläppsrätter gått upp.
Skogsbolagen sticker ut
Avsikten med regleringsmekanismen är att ha ett stabilt utbud som inte är för stort och inte heller för litet.
– Marknadsstabilitetsreserven är inte en pris- utan utbudsmekanism, men kan ändå jämföras med hur en centralbank agerar för att stabilisera ekonomin, säger Fredrik Hannerz.
Sverige är det enda land i Europa som tilldelas fler utsläppsrätter än det gör av med, vilket kanske inte är så förvånande med tanke på att Sverige redan har världens högsta skatt på koldioxid, 1 190 kronor per ton.
– Generellt sett gör de stora svenska bolagen som är med i ETS-systemet bra ifrån sig och får fler utsläppsrätter sig tilldelade än de gör av med. Som sektor sticker skogsbolagen ut. Eftersom de i hög grad lyckats ersätta fossila bränslen i sina tillverkningsprocesser med biobränslen, får de ett stort positivt tillskott från försäljning av utsläppsrätter som de inte använder.
LKAB missgynnas
En nackdel med ETS-systemet är att det premierar förbättringar med befintlig teknik, men inte helt nya processer. Systemet delar in industrier i olika grupper och till exempel LKAB:s pelletstillverkning bildar en egen grupp trots att det finns flera andra anläggningar i Europa som också arbetar med järnmalmsförädling.
Dessa andra anläggningar har högre utsläpp än LKAB och ingår i en större grupp. Eftersom de bästa anläggningarna i varje grupp styr hur mycket utsläppsrätter som tilldelas gruppen totalt så skulle en inkludering av LKAB i gruppen med andra företag pressa ned tilldelningen i hela gruppen då LKAB har mycket lägre utsläpp än övriga anläggningar.
– Eftersom LKAB:s pelletsprocess halkar utanför får bolaget också mindre tilldelning av gratis utsläppsrätter och det mest klimateffektiva tillverkningssättet premieras inte. Det är inte så systemet är tänkt att fungera.
Genom åren har ETS systemet återkommande förändrats både på övergripande nivå och när det gäller enskildheter som LKAB, Detsamma gäller styrmedelsmixen. Det är här andra styrmedel, som Carbon Contracts for Difference och koldioxidgränsavgifterna, kommer in.
– Från svensk sida vill man ha bort gratistilldelningen av utsläppsrätter helt och hållet. Om det blir så återstår att se. Men riktningen är klar – den fria tilldelningen kommer aldrig att öka. Taket kommer att sättas så att utsläppen går ned till noll. Det kommer att bli färre och färre utsläppsrätter i framtiden och de kan därmed också kosta mer, säger Fredrik Hannerz.
EU-ETSEU:s handelssystem med utsläppsrätter, EU ETS, inkluderar cirka 13 000 europeiska anläggningar, varav 750 i Sverige. Totalt ingår 52 varu- eller produktgrupper.Samtliga tillverkare i Europa inom samma industrigrupp rankas efter den mängd utsläpp de har per producerad enhet, och utifrån detta sätts ett riktmärke. Det genomsnittliga utsläppet hos de 10 procent av tillverkarna som avger minst utsläpp per producerad enhet bildar riktmärket för varje grupp. Utifrån detta riktmärke tilldelas producenterna utsläppsrätter.Förfarandet innebär att de utsläppsmässigt effektivaste producenterna i varje grupp tilldelas fler utsläppsrätter än de behöver och kan sälja dem, medan de minst effektiva producenterna tilldelas färre utsläppsrätter än de behöver och måste köpa utsläppsrätter för att kunna upprätthålla sin produktion.Syftet är att uppnå målet om utsläppsminskningar på 43 procent till 2030 jämfört med 2005 inom handelssystemet som en del i EU:s övergripande mål att minska de totala utsläppen av växthusgaser.
Carl Johan Liljegren
