Energiomställningen i Europa har accelererat ytterligare efter den ryska invasionen av Ukraina. I pipen ligger omfattande satsningar på förnybar energi. EU:s mål är att vindkraft ska stå för 43 procent av EU:s elanvändning till 2030 (mot 15 procent idag). Och för att klara detta vill man skynda på ländernas tillståndsprocesser.
I Sverige kräver omställningen stora mängder ny el, troligtvis en fördubbling till 2045, till cirka 330 TWh enligt Energiföretagens nya scenarier. Och även om regeringen har öppnat upp för ny kärnkraft är det den land- och havsbaserade vindkraften som har förutsättningar att fortsätta byggas ut snabbt.
Men det finns ett aber: tillståndsprocesserna. I en rapport från det brittiska konsultföretaget Ember är Sverige näst sämst i Europa när det gäller tillståndstider – bara Kroatien ligger efter. I Sverige ligger den genomsnittliga tiden för tillståndsprocesser för vindkraft på 110 månader, eller nio år. Det är 86 månader för länge om Sverige ska följa den maxgräns på 24 månader som EU vill se i det andra förnybarhetsdirektivet (RED II) som implementerades för två år sedan.
Jag tror att man skulle kunna samla ihop alla myndigheters yttranden så att staten talar med en röst.
Tomas Hallberg, som arbetar med tillståndsfrågor på Svensk vindenergi, menar att en av orsakerna till att tillståndsprocesserna blir så långa är mängden myndigheter som ska yttra sig.
– Jag tror att man skulle kunna samla ihop alla myndigheters yttranden så att staten talar med en röst. Givetvis med sina respektive myndighetsintressen i åtanke, men också med tanke på vikten av att minska koldioxidutsläppen och möta en dubblerad efterfrågan på el, säger Tomas Hallberg.
Samtidigt har Miljöbalken blivit ett lapptäcke och oerhört många aspekter ska täckas in, menar han.
– Man ska också komma ihåg att den är skriven i en annan tid när klimatproblematiken inte var lika akut. Fokus när den skrevs var ”miljö” och ”hållbar utveckling”. Något som resulterat i fokus på bevarande.
Praxis har utvecklats under årens gång, och praxis tar tid att ändra.
– Det har visat sig svårt att få in klimatargumentet. Det är en process, men problemet är att vi inte riktigt har den tiden, menar jag.
Det har tillsatts en rad utredningar som siktat på att reformera Miljöbalken, men det har varit svårt att komma i mål.
– Det är rätt omfattande utredningar som tar flera år. Sen blir det val, och eftersom de utredningarna tillsattes av den föregående regeringen är det lätt att de hamnar i skrivbordslådan.
Han menar att vägen framåt är att partierna samlar sig kring en bred politisk överenskommelse där man gemensamt kan stå bakom utredningsdirektiven.
–Är man överens om direktiven så har ju alla partier en större chans att få med just sin politik i den färdiga utredningen.
Tryck på grafiken nedan för att förstora den.
Pia Pehrson, advokat och delägare på Foyen Advokatbyrå, arbetar med att hjälpa olika vindkraftsaktörer genom de här processerna. Hon menar att problemet är Miljöbalken, som främst är inriktad på att bevara.
– Självklart ska det göras miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) men ribban för kraven i MKB är extremt höga och oerhört svåra att tillmötesgå.
Processen är också högst oförutsägbar och leder nästan alltid till överklaganden. Nya fakta kan dyka upp under processens gång – som ett nytt Natura-2000 område – och det kan leda till att samråden, MKB:n och ansökningen måste göras om, berättar hon.
– Man är också helt beroende av att den berörda myndigheten har tillräckligt med personal och rätt kompetens. Om människor slutar, eller går på föräldraledighet, är det inte ovanligt att processen helt enkelt måste göra uppehåll, säger Pia Pehrson.
Ett färskt exempel är när den förra regeringen i somras gav Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) ett större ansvar för att utreda och bevilja tillstånd för undersökning av havsbotten i syfte att etablera havsbaserad vindkraft.
– Men man fick inte några extraresurser för att hantera den stora mängd ansökningar för havsbaserad vindkraft som strömmat in.
Det är generellt mer uppstyrt i övriga Europa. Staten har en mer aktiv roll i var de kan byggas och sedan anordnar man i vissa fall en auktion.
Även Nicklas Skår, jurist på organisationen Svenskt Näringsliv och expert på tillståndsförfaranden, lyfter fram miljöbalkens utformning. Han menar att en stor skillnad mellan tillståndsprocesserna i Sverige och på kontinenten är att den svenska miljöbalken inte har några avgränsningar. Konsekvensen blir att det tar väldigt lång tid att utreda och svårt att förutse utgången av en process.
– Det finns mer eller mindre inga begränsningar för vad en part kan plocka in i en miljöprocess. För vindkraften är det visserligen något mer begränsat än i ett industriprojekt, men en vindkraftspark kan komma i kontakt med ett Natura 2000-område, med renskötsel, med art- och habitatdirektivet, bullerregler och med kulturskydd etc. Myndigheter vill utreda allt så långt det är möjligt för att säkerställa att det inte finns någon risk över huvud taget.
Nere på kontinenten är man mer pragmatisk i tillståndsprocessen, menar Nicklas Skår.
– Man avgränsar och förenklar i högre utsträckning och tittar inte på allt. Det blir en mer koncentrerad process där man sätter upp ramar för vad som kan anses vara rimligt och relevant att anföra i en process. Inte som i Sverige där i princip allt kan flöda in i den.
Han menar att det är så svårt att snabbt förändra och öka hastigheten i tillståndsprocesserna.
– Det finns ingen ”quick fix”. Många vill se ett snabbspår etc men problemet är själva processen och att den idag är så överlastad.
Lars Andersson, ansvarig för vindkraft på Energiföretagen, menar att den svenska processen skiljer sig från många europeiska länder. Här har vi en miljöprövning som i princip vem som helst kan överklaga.
– Det är generellt mer uppstyrt i övriga Europa. Staten har en mer aktiv roll i var det kan byggas och sedan anordnar man i vissa fall en auktion. Vi har ett öppnare system. Här kan en aktör söka tillstånd i princip var som helst men måste då gå igenom en tillståndsprocess.
Samtidigt har EU höjt målen för andelen förnybar energi från 20 procent i det första förnybarhetsdirekivet (RED I) som presenterades 2009 till 45 procent i RED III som lades fram sommaren 2022.
De europeiska politikerna är så klart medvetna om att tillståndsprocesserna är en hämsko. Därför har man lagt fram flera förslag på hur de kan snabbas på. I det reviderade förnybarhetsdirektivet (RED II) som började gälla sommaren 2021 introducerade man kravet på att tillståndsprocesserna för förnybar energi ska ha en kontaktpunkt för hela tillståndsförfarandet samt en maximal tidsgräns på två år.
Men ett EU-direktiv, till skillnad från en förordning, ger stor flexibilitet till medlemsländerna i hur man ska uppnå de mål som läggs fast. Ett direktivs mål är bindande, men hur man tar sig dit är upp till varje land, konstaterar Emma Wiesner, medlem i Europaparlamentet för Centerpartiet.
EU kan helt enkelt inte sätta sig över miljöbalken eller de svenska överklagningsprocesserna i just det här direktivet.
– Därför formulerar man sig som att detta är vad vi vill, men vi respekterar att ni har nationella lagar att rätta er efter, och det är därför det är så svårt att hitta en gemensam lösning, säger Emma Wiesner.
Pia Pehrson menar att Sveriges implementering av RED II blev urvattnat.
– Direktivet syftar till att få till en ”one-stop-shop” för tillstånd för förnybar energi inom fasta tidsfrister. Men i Sverige har detta genomförts som en ren vägledningshjälp från Energimyndigheten. Det är således fortsatt en radda olika myndigheter och domstolar som ska pröva tillståndsansökningar för anläggningar för förnybar energi.
Och tidsfristen på max två år är satt utifrån när en komplett ansökan lämnas in till den berörda myndigheten.
– Den inkluderar inte kompletteringsrundor av tillståndsansökan och dess bilagor eller överklagandeprocesser. Det kan ta flera år, menar hon.
EU:s förnybarhetsdirektiv 
EU:s förnybarhetsdirektiv (RED) har reviderats ett flertal gånger med nya målsättningar. I RED II har EU försökt införa åtgärder som kan förkorta tillståndsprocesserna kopplade till utbyggnaden av förnybar energi. I nuvarande RED III föreslås målet för förnybara energikällor att höjas till 45 procent till 2030.Utredningarna Rätt för klimatet (SOU 2022:21) och Om prövning och omprövning– en del av den gröna omställningen (SOU 2022:33) har varit ute på slutlig remiss under det senaste året. Båda innehåller förslag för hur tillståndsprocesserna för förnybar energi kan effektiviseras. Regeringen tittar just nu på vilka skarpa förslag baserade på utredningarna som kan bli propositioner.
Filip Vestling, kansliråd på energienheten som är en del av Klimat- och näringslivsdepartementet, konstaterar dock att det här är en tolkningsfråga.
– Man kan läsa in olika i vad en kontaktpunkt ska vara och Svensk vindenergi vill ha någon som håller i själva prövningen, medan den svenska regeringen bedömt att det räcker att ha en mer informationssamlande och informationsspridande kontaktpunkt är vad som efterfrågas.
Samma sak gäller för tidsgränsen på två år.
– Från en projektörs perspektiv börjar väl tillståndsprocessen när det första samrådet hålls, men så ser det inte ut i vare sig europeisk eller svensk lagstiftning, konstaterar Filip Westling.
Precis innan jul höjde EU:s ministerråd temperaturen i frågan. Då beslutade man att medlemsstaterna ska utse fokusområden för utbyggnaden av förnybar energiproduktion. Områden som också ska få status av överordnat allmänintresse. En mycket skarp signal på att man vill se en snabbare utbyggnad av förnybart, menar Emma Wiesner.
Hon tycker visserligen att ministerrådets förslag är komplext och svåröverskådligt, just för att de juridiska förutsättningarna är så olika från land till land, men samtidigt tror hon att förslaget om ett överordnat intresse kan göra skillnad.
– Jag gissar att det kan bli som motsvarande ett riksintresse och därmed kan det få en viss betydelse. Miljöbalken väger olika intressen mot varandra och om det finns ett riksintresse utpekat av EU kan det spela roll i den samlade bedömningen.
Tillståndsprocessens steg
1) Överenskommelser med markägaren.
2) Utredningar – undersökningar av det potentiella projektområdet och inledande kontakter med nyckelintressenter. (1–4 år)
3) Samråd – myndigheter, närboende och andra berörda kan ställa frågor och bidra med information som sammanställs i en samrådsredogörelse som ingår i ansökan. (1,5–3 år)
4) Ansökan och MKB – ansökan om miljötillstånd lämnas till miljöprövningsdelegationen på Länsstyrelsen, där även en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ingår.
5) Kommunal tillstyrkan –innan miljötillstånd ges måste kommunen säga ja till projektet. (ca 1 år)
6) Miljöprövning – miljöprövningsdelegationens beslut kan överklagas till nästa instans, Mark- och miljödomstolen, vars dom i sin tur kan överklagas till sista juridiska instans, Mark- och miljööverdomstolen. (2–5 år)
7) Prövning för nätkoncession – nätkoncession (tillstånd för elnät) söks hos Energimarknadsinspektionen. (1–2 år)
Först därefter börjar arbetet med detaljprojektering (1 år) och upphandling (1 år) innan investeringsbeslut och slutligen byggnation, som vanligtvis tar 1–3 år.
Källa: Svensk vindenergi, Vattenfall
Martin Berg
